Resultados de la COP27 | Avances, desafíos y puntos clave para las próximas negociaciones

“I deeply believe that COP27 is an opportunity to showcase unity against an existential threat that we can only overcome through concerted action and effective implementation”.

President Abdel Fattah El-Sisi

El domingo pasado llegó a su conclusión la COP27 en Egipto. Entre muchas idas y venidas, y diversos cuellos de botella en temas clave, los resultados de la negociación están lejos de ser los óptimos y muchas definiciones se patearon para ser abordadas en la COP del año próximo.

A continuación, analizaremos los principales resultados de las negociaciones, así como puntos clave a considerar para la COP28 que tendrá lugar el próximo año en Dubai, en los Emiratos Árabes Unidos.

¿Qué es la COP?

Antes de comenzar, es preciso contextualizar sobre la naturaleza y función de las COPs. Esta sigla hace referencia a la Conferencia de las Partes (Conference of the Parties, en inglés). Se trata del órgano supremo de toma de decisiones de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Esta conferencia tiene lugar una vez por año. En cada ocasión va rotando el continente en el que se realiza, y con él, el país que la preside.

Durante esta conferencia, los Estados parte de la CMNUCC buscan avanzar en la aplicación de la Convención así como de los distintos acuerdos y tratados adoptados en el marco de la misma (como el Protocolo de Kyoto o el Acuerdo de París).

De esta manera, la COP es la principal plataforma de negociación a nivel internacional donde se establecen los instrumentos, mecanismos y compromisos que guían la lucha global contra el cambio climático.

Para profundizar sobre la COP y su funcionamiento, recomendamos leer el siguiente artículo.

Camino a la COP27

El objetivo de esta COP era ser la conferencia de la “implementación”. De esta manera, la propuesta manifestada tanto por la presidencia (a cargo de Egipto) como por el Secretario Ejecutivo de la CMNUCC, Simon Stiell, apuntaba a traducir los compromisos asumidos en la COP26, en acciones concretas que permitieran avanzar en el cumplimiento del objetivo de no superar los 1.5ºC de aumento de la temperatura.

En el marco de la conferencia, Egipto decidió continuar con la iniciativa de Reino Unido, de celebrar al comienzo de la COP una cumbre de líderes mundiales para garantizar que “el compromiso político al más alto nivel de la comunidad internacional sigue ahí” (Mohamed Nasr, negociador líder de Egipto y director general para el clima en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Egipto).

Egipto también decidió realizar seis mesas redondas de “alto nivel” sobre temas clave como finanzas innovadoras, transición justa, seguridad energética, entre otros (la presidencia emitió un comunicado con los principales resultados de estas mesas que puede encontrarse en el siguiente link).

Además de celebrar mesas redondas, la presidencia egipcia dividió la conferencia en 11 “días temáticos”, que fueron (en orden): financiamiento; ciencia del cambio climático; jóvenes y futuras generaciones; descarbonización; adaptación y agricultura; género; agua; sociedad civil; energía; biodiversidad; y soluciones.

Antes de comenzar las negociaciones formales, las partes deben acordar la agenda con los temas a tratar en la conferencia. Después de una “lucha de agenda” que duró más de 48 horas, las partes acordaron incluir financiamiento para las “pérdidas y daños” causados por el cambio climático. Este tema había sido una prioridad clave para muchos países en desarrollo incluso antes de la cumbre (Carbon Brief, 2022).

Finalmente, la agenda formal no incluyó temas impulsados por algunos grupos, incluido “cómo mantener el calentamiento por debajo de 1,5 °C” y “cómo alinear los flujos financieros globales con los objetivos climáticos” (Carbon Brief, 2022).

Sin embargo, ambos asuntos se encontraban entre los abordados por la presidencia egipcia, como parte de sus consultas hacia la “decisión de cobertura” general de la COP27 (Un resúmen de estas consultas puede encontrarse en el siguiente documento elaborado por Carbon Brief).

Negociaciones y resultados de la COP27

A lo largo de la conferencia, hay distintos niveles y plataformas de negociación. De esta manera, conjunto a las negociaciones principales orientadas a la implementación de la Convención, se desarrollaron negociaciones técnicas en el marco de los órganos subsidiarios de la CMNUCC, el SBI y el SBSTA.

Plan de implementación de Sharm el-Sheikh

La COP27 acordó una «cover decision» general, llamada el “plan de implementación de Sharm el-Sheikh”. El plan «solicita» a los países que aún no lo han hecho que «revisen y fortalezcan» para fines de 2023 sus objetivos climáticos a 2030, «según sea necesario para alinearse con el Acuerdo de París».

Asimismo, se menciona por primera vez los «puntos de inflexión» vinculados a la producción de alimentos, y la necesidad de reformar el sistema financiero. Sin embargo, no logró avanzar en la ambición respecto a 1.5ºC e ignoró los crecientes llamados para la eliminación gradual de los combustibles fósiles (Carbon Brief, 2022).

Puntos relevantes:

• Por primera vez, una “cover decision” de la COP hace mención a alimentos, ríos, soluciones basadas en la naturaleza, puntos de inflexión y el derecho a un ambiente saludable.
• Señaló la necesidad de “transformación del sistema financiero y sus estructuras”, y pidió a los bancos multilaterales de desarrollo y las instituciones financieras internacionales que reformen sus prácticas y prioridades para abordar la “emergencia climática global”.
• Lanzó el «diálogo de Sharm el-Sheikh» sobre el Artículo 2.1c del Acuerdo de París, referido a la necesidad de que los «flujos financieros» se alineen con los objetivos de temperatura global.
• También lanzó un “programa de trabajo sobre transición justa”, que incluye “mesas redondas ministeriales de alto nivel” anuales, y la primera tendrá lugar en la COP28 el próximo año.

Pérdidas y daños

Más de tres décadas después de que el bloque de negociación AOSIS (Pequeños Estados Insulares) comenzará a exigirlo, y luego de que una propuesta oficial fuera presentada por el bloque G77+China, finalmente en el marco de la COP27 se acordó establecer un nuevo fondo para “pérdidas y daños”.

Sobre este tema se estableció que el comité de transición comenzará durante el 2023 a delimitar su funcionamiento y fecha de inicio.

A partir de las negociaciones que rodearon la aprobación de un fondo o facilidad para el financiamiento orientado a pérdidas y daños, la COP27 se convirtió en la primera COP en ver importantes sumas de dinero comprometidas con este eje de acción climática.

“A wave of funding pledges described as addressing “loss and damage” were announced over the two weeks by nations including Austria, New Zealand and Belgium. This marked a gear shift in attitudes to funding loss and damage, which for years had been a “taboo” in climate finance.”

Carbon Brief, 2022

Plan de trabajo en mitigación

La COP27 finalizó los detalles de un «programa de trabajo» para «ampliar urgentemente la ambición y la implementación de la mitigación en esta década crítica». La cumbre acordó que debería durar hasta 2026, con miras a extenderla aún más, con resultados vinculados a decisiones anuales en cada COP.

Sin embargo, se le dio un scope amplio y no se llegaron a establecer objetivos. El programa de trabajo fue una parte clave de los esfuerzos del Pacto Climático de Glasgow para «mantener vivo el 1,5 °C».

Dos términos clave:

• “Ambición” se refiere a las promesas que hacen los países de reducir las emisiones.
• “Implementación” significa convertir las promesas en resultados.

En ambos aspectos, los países están muy por debajo de lo que, de acuerdo al último informe del IPCC (Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático), se necesita para mantener el aumento de temperatura por debajo de 1,5°C. Sin embargo, la nueva ronda de actualización de los compromisos en el marco del Acuerdo de París será recién en 2025.

(Al 18 de noviembre, solo 30 países, responsables de una quinta parte de las emisiones globales, habían respondido a esta solicitud con compromisos actualizados, según Climate Action Tracker).

Mesa redonda ministerial de alto nivel sobre la ambición pre 2030

El bloque de negociación LMDC (Like-Minded Group of Developing Countries – Países en Desarrollo con Ideas Afines), que incluye a India, Irán y Bolivia, enfatizó la responsabilidad histórica acumulada de los países desarrollados por el calentamiento actual. Destacaron que estos países están tratando de transferir la carga de reducir las emisiones a otros.

En una reunión plenaria el 17 de noviembre, el portavoz del LMDC y negociador principal para Bolivia, Diego Pacheco, dijo que esto estaba reescribiendo el principio de «responsabilidades comunes pero diferenciadas«, que está integrado en el régimen climático de la ONU, a «responsabilidades comunes pero compartidas» (Carbon Brief, 2022).

En la mesa redonda ministerial, otros destacaron la necesidad urgente de ir más lejos y más rápido en la reducción de emisiones para mantenerse por debajo de 1,5 °C. La Asociación de Pequeños Estados Insulares (AOSIS, por sus siglas en inglés) dijo que el programa de trabajo de mitigación debe tener como objetivo alcanzar un pico inmediato de emisiones y reducirlas a la mitad para 2030, en línea con los últimos hallazgos del IPCC.

Estas perspectivas encontradas llevaron a la falta de acuerdo entre las partes respecto al camino a seguir; este es un cuello de botella que viene arrastrándose desde las negociaciones intersesionales que tuvieron lugar en Bonn en junio de 2022.+

Específicamente, los negociadores no estuvieron de acuerdo sobre los principios, el alcance y el cronograma del Plan de Trabajo, así como si se vincularía y cómo se vincularía con los procesos formales de la COP.

Los desacuerdos se centraron en “sobre quién debería recaer el llamado a actuar”, “si deberían establecer recomendaciones u objetivos para sectores específicos” y “si [el Plan de Trabajo] debería continuar por un año o hasta 2030” (Carbon Brief, 2022; ECO, 2022).

Finalmente, el texto acordado acorta el cronograma del programa de trabajo a 2026; abriendo la puerta a que este se extienda en el marco de la COP31 de ese año («con miras a adoptar una decisión sobre la continuación del trabajo programa en esa sesión”) (Decision -/CMA.4). Asimismo, el texto acordado vincula el proceso a las decisiones anuales de la COP. Además, se incorporará a la «mesa redonda ministerial de alto nivel» anual sobre el fortalecimiento de los objetivos climáticos, y su puesta en práctica, antes de 2030.

La COP27 también decidió que el programa de trabajo organizaría «eventos centrados en la inversión, con miras a desbloquear las finanzas» para impulsar una acción más rápida (Carbon Brief, 2022).

Adaptación

Antes de la cumbre, un nuevo análisis del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) advirtió que la cantidad de financiamiento para la adaptación en los países en desarrollo es actualmente de cinco a diez veces menor de lo que se necesita (PNUMA, 2022).

Se espera que los costos de adaptación anuales estimados alcancen los $160-340 mil millones para 2030 y $315-565 mil millones para 2050, según el informe. (Los países desarrollados aún no han cumplido la promesa de proporcionar $100 mil millones anuales para financiar tanto la mitigación como la adaptación).

En la COP, los países en desarrollo “expresaron fuertes preocupaciones por las promesas incumplidas de los países desarrollados” al Fondo de Adaptación, cuyo objetivo es financiar proyectos y programas para ayudar a las comunidades vulnerables en los países en desarrollo a adaptarse a los impactos climáticos (la COP26 fue un año récord para las promesas al Fondo de Adaptación, con partes como la UE, Alemania, EE. UU. y el Reino Unido prometiendo las sumas más grandes) (Red del Tercer Mundo, 2022).

Durante la COP27, los países continuaron trabajando en el «objetivo global de adaptación», un programa de trabajo de dos años que comenzó por primera vez en la COP26 en Glasgow.

El concepto de un objetivo global para adaptación se estableció por primera vez en el Artículo 7 del Acuerdo de París. La idea del programa de trabajo es ayudar a las partes a descubrir cómo podría funcionar el objetivo en la práctica, incluido qué tipo de metodologías, indicadores, datos y métricas podrían usarse para seguir el progreso hacia su logro.

Finalmente, los países acordaron desarrollar un marco para establecer el objetivo y hacer un seguimiento del progreso hacia él. El documento final toma nota del informe del IPCC (2022) sobre impactos climáticos y adaptación (Carbon Brief, 2022).

La adaptación también figura en el acuerdo final de la COP27, donde se establece el “plan de implementación de Sharm el-Sheikh”.

Financiamiento

El financiamiento fué un tema central en la COP27. El principal eje de negociación sobre este tema (además del fondo para pérdidas y daños), tuvo que ver con el establecimiento de un nuevo objetivo que entrará en vigencia a partir de 2025, reemplazando el objetivo de $100 mil millones.¡

El informe del Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel de la ONU sobre Financiamiento Climático, publicado durante la COP27, encontró que los países en desarrollo necesitarían gastar $ 2.4 billones por año en acción climática para 2030, con alrededor de la mitad proporcionado a nivel nacional (Songwe, et al., 2022).

Estas cifras reflejan la necesidad ampliamente entendida de aumentar la financiación climática que fluye hacia los países en desarrollo de «miles de millones a billones» (Carbon Brief, 2022).

El texto de la COP27 contiene varias referencias a las brechas entre los flujos actuales y las necesidades de los países en desarrollo. Esto incluye la estimación de SCF de que tales flujos en 2019-2020 fueron aproximadamente un tercio de lo que se requiere para lograr el objetivo de 1.5C del Acuerdo de París (Carbon Brief, 2022).

Las negociaciones también se enfocaron en la calidad del financiamiento climático. “Por ejemplo, los países desarrollados que ya luchan contra la deuda no quieren que la financiación climática se proporcione en forma de préstamos, como ocurre actualmente en gran parte” (Carbon Brief, 2022).

Tal como está, la definición de «financiamiento climático» dentro del sistema de la ONU no está clara, lo que significa que los países donantes la interpretan como les gusta.

Finalmente, el texto de estas negociaciones no implicó ningún resultado importante, lo que dejó mucho más trabajo para la COP28.

Art. 6 del Acuerdo de París

El artículo 6 del Acuerdo de París es una de las partes más técnicas del proceso de negociación. Se trata de desarrollar enfoques cooperativos para reducir las emisiones, principalmente a través de la precificación y comercio de carbono.

Si bien el «Rulebook» del Artículo 6 se completó en la COP26 en Glasgow, la COP27 debía abordar decisiones respecto a la maquinaria, las definiciones y los procedimientos que aún se necesitan antes de que pueda comenzar cualquier negociación respecto a implementación.

Se pospusieron varios temas polémicos, incluido cómo tratar las «remociones» de emisiones, si permitir créditos para «emisiones evitadas» y cuándo se podrían «revocar» los créditos de carbono (Carbon Brief, 2022).

En términos generales, la cumbre “logró brindar una cantidad significativa de orientación que ayudará a poner en funcionamiento” el sistema (Earth Negotiations Bulletin summary, 2022).

Sin embargo, se estima que el comercio bajo el Artículo 6 es poco probable que entre en vigor antes de 2024 abriendo la puerta para que los mercados voluntarios ganen centralidad en el proceso.

Art. 6.2 del Acuerdo de París

El artículo 6.2 define los «resultados de mitigación comercializados internacionalmente» (ITMO) que los países pueden comprar y vender entre sí, con el objetivo de cumplir con las metas de mitigación nacionales (estipuladas en las NDC) en virtud del Acuerdo de París.

Las decisiones clave en la COP27 incluyeron qué información necesitarían reportar los países al comercializar ITMOs y si este informe podría mantenerse confidencial (Carbon Brief, 2022).

El texto acordado otorga a los países un control total sobre si deben mantener esta información en secreto. Establece que «pueden designar información […] como confidencial», en tanto expliquen por qué lo hacen.

La decisión de la COP27 solicita al organismo técnico del régimen climático de la CMNUCC (SBSTA), que desarrolle reglas que puedan restringir el uso de la confidencialidad. Pide a los países que presenten sus puntos de vista sobre este asunto antes de la próxima reunión intersesional que tendrá lugar en Bonn en junio de 2023.

Otras cuestiones que se abordarán nuevamente en futuras reuniones incluyen cómo vincular la infraestructura necesaria para comercializar créditos de carbono a través de una «plataforma centralizada de contabilidad e informes» (Carbon Brief, 2022).

Si bien las reglas de procedimiento completas para el Artículo 6.2 siguen sin resolverse, algunos países ya están impulsando acuerdos.

Suiza ha firmado acuerdos con Ghana y Dominica. Financiará proyectos como la electrificación del transporte, utilizando los ahorros de carbono para ayudar a cumplir sus propios objetivos.

Art. 6.4 del Acuerdo de París

La segunda parte del artículo 6 creará un nuevo mercado internacional de carbono. Esto permitirá que los proyectos de reducción de carbono vendan compensaciones, conocidas como «reducciones de emisiones del Artículo 6.4» (A6.4 ER), para su uso hacia objetivos climáticos nacionales o para otros fines regulatorios.

Las negociaciones en la COP27 incluyeron la definición de «remociones» de carbono, lo que significa procesos naturales o de ingeniería que absorben dióxido de carbono (CO2) de la atmósfera.

Se había encargado a un «organismo de supervisión», creado para administrar este nuevo mercado de carbono, que sugiriera reglas sobre lo que debería considerarse una eliminación de carbono y cuándo podría generar créditos de carbono para la venta.

Sin embargo, luego de demoras en el inicio de su trabajo, solo pudo acordar estas recomendaciones en las primeras horas de la noche antes de que comenzara la COP27 (Carbon Brief, 2022).

Hubo diversas críticas a las recomendaciones elaboradas por el organismo de supervisión, entre ellas por parte del bloque de negociación ABU (Argentina, Brasil y Uruguay), quienes las consideraron “altamente problemáticas”.

Finalmente, la COP27 reenvió esta guía al organismo de supervisión para que continuara trabajando sobre el documento, un acuerdo respaldado por al menos algunos de los miembros del propio organismo. También dijo que las recomendaciones deberían incluir salvaguardas como «evitar otros impactos ambientales y sociales negativos».

Otro punto de controversia en la COP27 fué respecto a los A6.4ER emitidos sin autorización para su uso con respecto a los requisitos reglamentarios de los compradores. Estos ER «no autorizados» se habían planteado en la COP26, pero no se habían definido ni restringido claramente.

En la COP26, los países acordaron que las naciones anfitrionas deberían hacer los «ajustes correspondientes» a su inventario de emisiones cuando vendan créditos en el extranjero, para evitar el «doble cómputo» de cualquier reducción.

Sin embargo, es importante destacar que las ER no autorizadas quedaron implícitamente fuera de este requisito, lo que dejó la puerta abierta para que la nación anfitriona y los compradores «contabilicen dos veces» cualquier ahorro de carbono.

Si bien la COP27 no cerró por completo esta puerta, nombró a estas unidades «ER de contribución de mitigación» y dio una indicación clara de que solo deben usarse para alcanzar los objetivos del país anfitrión.

Camino a la COP28

El año próximo, la COP tendrá lugar en los Emiratos Árabes Unidos, en Dubai. Dado que se trata del principal productor de petróleo a nivel global, hay grandes dudas respecto al compromiso que tendrá la presidencia Árabe respecto al proceso de negociación. Principalmente, teniendo en cuenta la urgencia de avanzar con temas clave que quedaron abiertos de la COP2, como financiamiento, compromisos de largo plazo y directrices sobre el artículo 6 del Acuerdo de París.

Fuentes

• COP27 Presidency (2022). SHARM EL-SHEIKH CLIMATE IMPLEMENTATION SUMMIT DECLARATION COP27 PRESIDENCY SUMMARY OUTCOMES
• Carbon Brief (2022). COP27: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Sharm el-Sheikh.
• Carbon Brief (2022) In-depth Q&A: The IPCC’s sixth assessment on how to tackle climate change
• PNUMA (2022). COP27 ends with announcement of historic loss and damage fund
• Nature (2022). COP27 climate talks: what succeeded, what failed and what’s next
• The Guardian (2022). What are the key outcomes of Cop27 climate summit?
• Songwe V, Stern N, Bhattacharya A (2022). Finance for climate action: Scaling up investment for climate and development. London: Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics and Political Science.
• Chatham House (2022). What are the key issues at COP27?
• IISD Earth Negotiations Bulletin
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